La Valoración Aduanera es la técnica para la determinación de la base imponible de los tributos de importación (aspecto cuantitativo de la hipótesis de incidencia “tributario aduanera”).
Por ende, constituye un tema de naturaleza eminentemente tributaria que resulta regulado en forma supletoria por las disposiciones del Código Tributario tal como lo dispone la segunda Disposición
Complementaria y Final de la Ley General de Aduanas (LGA).
En base a ello, se tiene que conforme a la Norma IV del Título Preliminar del Código Tributario, sólo por Ley o Decreto Legislativo se puede señalar la base para el cálculo de los tributos. Así, las normas que regulan dicha base de cálculo (valoración aduanera, por ejemplo) deberán ser aprobadas por una norma con rango de ley (Principio de Reserva de Ley).
Conforme a lo señalado en el artículo 142º de la LGA la base imponible para la aplicación de los derechos arancelarios se determinará en función al sistema de valoración vigente. Por su lado, el denominado “Valor en Aduana” forma parte de la base imponible del IGV conforme a lo dispuesto, a su turno, por el artículo 13º de la Ley que regula este impuesto.
El sistema de valoración vigente está constituido por el Acuerdo del Valor de la OMC (en adelante “el Acuerdo”), las normas andinas sobre la materia (normativa de índole supranacional) y la normativa nacional aplicable. Conceptualmente, podríamos afirmar que el Sistema de Valoración estaría constituido también por los instrumentos expedidos por el Comité Técnico de Valoración de la Organización Mundial de Aduanas - OMA (en adelante “el Comité”), grupo de expertos que se reúne periódicamente para emitir pronunciamientos con base en el Acuerdo que sirvan para uniformizar su interpretación y aplicación a nivel de las Aduanas de los países miembros de esta organización.
En relación puntual con los pronunciamientos emitidos por este Comité, es de apreciar que éstos, por muy esclarecidos que nos parezcan en algunos casos, no dejan de ser sólo opiniones de personas versadas en la materia. En el fondo, son tan opiniones como la de aquellos juristas que nos comentan su manera de interpretar el Acuerdo a través de los libros o artículos que escriben sobre el particular. Es decir, y en general, mediante estas opiniones se fijan criterios de interpretación sobre las disposiciones del Acuerdo. Criterios con los que podemos concordar o discrepar, con los que podemos o no estar de acuerdo.
La diferencia estribaría, quizás, en que los pronunciamientos del Comité cuentan con un “aval oficial” de la OMA, mientras que la doctrina especializada no cuenta con un aval similar.
En el caso específico de las denominadas “Opiniones Consultivas” expedidas por el Comité (de uso generalizado por la Autoridad Aduanera para sustentar sus acotaciones), tenemos que las mismas, según lo señalado por el Comité, responden “a una interrogante sobre las modalidades de aplicación del Acuerdo a un conjunto de elementos de hecho reales o teóricos. Así pues, cuando los elementos de hecho en una situación dada sean idénticos a los descritos en la opinión consultiva, las administraciones aduaneras dispondrán de una solución clara; cuando los elementos de hecho no sean idénticos, puede que la opinión consultiva no sea directamente aplicable, aunque podría constituir una orientación para la solución del problema”.
Dichas Opiniones Consultivas normalmente están estructuradas en base a una pregunta sobre la aplicación del Acuerdo (por lo general descriptiva de un caso concreto) y la respuesta del Comité a dicha interrogante. Tanto la descripción de los casos expuestos y preguntas planteadas como de las respuestas del Comité son escuetas, redactadas en términos generales. De una simple lectura de dichas Opiniones, uno cae en la cuenta que la única manera de conocer en detalle los elementos de hecho del caso planteado sería revisar el expediente respectivo en el archivo de la OMA; ello, por cierto, si es que fuera el caso que en dicho archivo obre documentación más desarrollada y/o explicativa al respecto (probablemente no; no lo sabemos).
El carácter de criterio de interpretación de las Opiniones Consultivas del Comité va de la mano con su verdadera naturaleza y finalidad que no es otra que la de servir de instrumento complementario para la debida aplicación del Acuerdo con el fin de esclarecer el análisis de la Administración Aduanera a los efectos que ésta pueda arribar a una conclusión sobre la base del Acuerdo.
Sea que estemos ante “casos idénticos” al descrito en la Opinión Consultiva (“solución clara”) o ante aquellos “no idénticos” (“orientación para la solución del problema”), debe tenerse presente, no obstante, que ninguna de estas Opiniones resultan, en principio, vinculantes, salvo una excepción. En efecto, el propio Comité señala que estos instrumentos “no constituyen una norma internacional (…) ninguna de las disposiciones del Acuerdo implica que las decisiones del Comité Técnico hayan de tener fuerza legal para los Signatariosmientras no estén incorporadas a la legislación nacional de éstos” (subrayado nuestro).
Ocurre que en el caso peruano, las Opiniones Consultivas (y demás documentos expedidos por el Comité) han sido incorporados en la legislación nacional (situación que deriva también de las propias regulaciones andinas con lo que la incorporación en mención opera al igual para los países miembros de la CAN). Esta situación, por cierto no ocurre en otros países (como Argentina, por ejemplo).
En atención a lo mencionado, una primera reflexión que surge del análisis es que debido a la incorporación voluntaria de estas opiniones en las respectivas normativas nacionales de los países miembros de la OMC, existirán algunos países que incorporen todas estas opiniones, algunos que incorporen sólo algunas de ellas o algunos que no incorporen ninguna. Si este es el caso, y esta es la realidad, nos preguntamos entonces en dónde queda el “principio de uniformidad” previsto en el Preámbulo del Acuerdo que propugna la generación de un sistema de valoración en aduana, valga la redundancia “uniforme”. Dicha uniformidad, creemos, se vería seriamente afectada si la Autoridad Aduanera de un país queda en libertad de aplicar o no estas Opiniones Consultivas y la de otro país, por el contrario, tiene la obligación de aplicarlas.
Paréntesis aparte, lo que tenemos es que en el Perú opiniones sobre los alcances del Acuerdo, que normalmente se pronuncian sobre casos descritos en genérico y de manera escueta, constituyen “norma” de obligatoria aplicación por la Autoridad Aduanera.
Siendo este el escenario, pensaríamos que en aquellos casos en donde, en efecto, la situación de hecho del caso analizado “sea idéntica” a la situación de hecho descrita en una determinada Opinión Consultiva no debiera haber mayor problema en aplicar la “consecuencia jurídica” prevista en la “norma”. El problema es que, dado el carácter genérico y escueto de estas Opiniones Consultivas, resulta muy probable que el caso objeto de análisis presente elementos diferenciadores respecto del caso descrito en dicha Opinión que pudieran, legítima y razonablemente, hacernos dudar si la consecuencia jurídica de esta “norma” se aplica al caso analizado. ¿Cuál es el termómetro para medir, en atención a estos elementos diferenciadores, si resulta obligatoriamente aplicable una Opinión y no otra o si, sencillamente, no resulta aplicable ninguna?
En la práctica, incluso, se han presentado casos en los cuales, por ejemplo, la Autoridad Aduanera ha inaplicado la consecuencia jurídica prevista en una Opinión Consultiva objetivamente idéntica al caso real analizado y ha aplicado una Opinión Consultiva en la que se analiza un caso sólo similar; ello, atendiendo, se alega, al criterio que subyace de dicha Opinión (la que no regula un caso idéntico).
Si, como hemos visto, la valoración aduanera es un tema de naturaleza tributaria que resulta regulado supletoriamente por el Código Tributario, no debemos perder de vista que conforme a lo señalado en la Norma VIII del Título Preliminar del Código Tributario “en vía de interpretación no podrán extenderse las disposiciones tributarias a personas o supuestos distintos de los señalados en la Ley”.
El hecho mismo de incorporar a la legislación (y convertir en “norma”) las Opiniones Consultivas del Comité, constituye un elemento en función al cual, fácilmente, este elemental principio tributario podría ser conculcado. Si la “desincorporación” de estas Opiniones no resultase una salida viable o fácilmente viable (recordemos que su incorporación proviene de un mandato de la CAN), lo que restaría es únicamente invocar que la Autoridad Aduanera las aplique en sujeción a la normativa y principios tributarios y, en paralelo, estar alertas ante la generación de nulidades derivadas de una actuación ilegal o arbitraria.
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